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為加快推進(jìn)國家“雙碳”目標(biāo)落地，如期實(shí)現(xiàn)2035國家自主貢獻(xiàn)（NDC）目標(biāo)，“十五五”規(guī)劃綱要提出要“深入開展節(jié)能降碳改造和控煤減煤，加快推進(jìn)新增用電量由新增清潔能源電量覆蓋，推動(dòng)煤炭和石油消費(fèi)達(dá)峰”，同時(shí)著重強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)化石能源清潔高效利用，推進(jìn)煤電改造升級(jí)和散煤替代”。這一政策導(dǎo)向表明，在保障能源安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的前提下，中國煤炭政策正在進(jìn)入“控總量、提效率、優(yōu)結(jié)構(gòu)”的深度轉(zhuǎn)型階段，核心目標(biāo)是為非化石能源替代騰出空間，推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)向清潔低碳轉(zhuǎn)型。
煤炭消費(fèi)作為中國碳排放的首要來源，其消費(fèi)總量與利用效率直接決定著全國碳達(dá)峰進(jìn)程的節(jié)奏與質(zhì)量。數(shù)據(jù)表明，僅煤電部門的排放量就占到了全國總碳排放量的40%。盡管近年來清潔能源替代步伐加快，但工業(yè)生產(chǎn)、民生保障等領(lǐng)域的剛性用能需求，仍對(duì)煤炭形成較強(qiáng)依賴。在此背景下，“十五五”規(guī)劃提出的煤炭消費(fèi)達(dá)峰目標(biāo)，對(duì)碳排放達(dá)峰時(shí)間節(jié)點(diǎn)的確定、轉(zhuǎn)型路徑的選擇具有決定性影響，也是銜接短期能源安全與長期雙碳目標(biāo)的核心政策錨點(diǎn)。
從政策落地的空間維度來看，涵蓋中國主要產(chǎn)煤省份的“煤炭三角區(qū)”將成為政策落地與轉(zhuǎn)型實(shí)踐的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。“煤炭三角區(qū)”包含山西、陜西、內(nèi)蒙和寧夏四個(gè)省份，是中國煤炭生產(chǎn)和煤電外送最為集中的地區(qū)，在全國能源供應(yīng)格局中占據(jù)舉足輕重的戰(zhàn)略地位。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2024年，四省區(qū)煤炭產(chǎn)量達(dá)34.5億噸，占全國總產(chǎn)量的79%（全球產(chǎn)量的37%），區(qū)域煤炭調(diào)出量超過本地產(chǎn)量的60%，電力外送量占區(qū)域總發(fā)電量的37%。可以說，這里既是中國最重要的煤炭供應(yīng)基地，也是支撐全國能源安全的重要能源樞紐。然而，高度依賴煤炭資源及煤基產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式，也讓該區(qū)域面臨著突出的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。2024年數(shù)據(jù)顯示，上述四省區(qū)煤炭消費(fèi)量占全國總量34.9%，碳排放總量高達(dá)24.07 億噸（相當(dāng)于整個(gè)歐盟的碳排放水平），占全國總碳排放量的19.6%，但同期該區(qū)域的GDP占全國比重僅為6.9%。高排放、低附加值的結(jié)構(gòu)，使該地區(qū)成為中國能源轉(zhuǎn)型壓力最集中、任務(wù)最艱巨的區(qū)域之一。
“煤炭三角區(qū)”轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)：產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、財(cái)政等多重壓力疊加
從現(xiàn)實(shí)情況來看，這一轉(zhuǎn)型并非易事。長期以來，煤炭及煤基產(chǎn)業(yè)一直是“煤炭三角區(qū)”地方經(jīng)濟(jì)的重要支柱。各省區(qū)圍繞煤炭開采、煤電和煤化工形成了較為完整的產(chǎn)業(yè)體系，其工業(yè)增加值占比普遍在15%-35%之間，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)煤炭資源依賴較深，呈現(xiàn)明顯的煤炭鎖定與路徑依賴特征。
該地區(qū)就業(yè)結(jié)構(gòu)同樣高度依附于煤炭產(chǎn)業(yè)。盡管過去十年，在去產(chǎn)能過程中已開展過就業(yè)安置，但目前該區(qū)域仍有超過450萬人口從事煤基產(chǎn)業(yè)。隨著能源轉(zhuǎn)型推進(jìn)和高碳產(chǎn)能有序退出，相關(guān)就業(yè)崗位勢(shì)必減少，而新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在短期內(nèi)吸納就業(yè)能力有限，加之勞動(dòng)力技能匹配度不足，階段性就業(yè)缺口和結(jié)構(gòu)性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)依然存在。
財(cái)政結(jié)構(gòu)上，煤炭及相關(guān)產(chǎn)業(yè)仍是地方財(cái)政的重要來源。以資源稅占地方預(yù)算收入比重來看，內(nèi)蒙古（22%）、山西(18%)、 陜西(15%)三省位列全國前三。一旦煤炭產(chǎn)量或價(jià)格出現(xiàn)波動(dòng)，疊加減排壓力，地方財(cái)政收入可能受到明顯影響，而轉(zhuǎn)型所需的公共投資和社會(huì)保障支出卻在增加，形成財(cái)政壓力與轉(zhuǎn)型資金缺口并存的局面。
此外，長期煤炭開發(fā)也使“煤炭三角區(qū)”生態(tài)環(huán)境承受較大壓力，礦區(qū)塌陷、水資源緊張、空氣污染和固體廢物處置等問題交織存在，進(jìn)一步增加該地區(qū)轉(zhuǎn)型的綜合成本與治理難度。
以綠色公正轉(zhuǎn)型重塑“煤炭三角區(qū)”發(fā)展格局
未來一段時(shí)間，“煤炭三角區(qū)”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于如何在保障能源安全的前提下，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。圍繞這一目標(biāo)，需要統(tǒng)籌發(fā)展與減排、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展以及就業(yè)與金融保障等方面協(xié)同發(fā)力，推動(dòng)系統(tǒng)性、平穩(wěn)性、公平性的綠色公正轉(zhuǎn)型。
首先，應(yīng)強(qiáng)化國家層面的頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃引領(lǐng)，推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型有序落地、分步見效。
在資源型地區(qū)推進(jìn)“煤炭達(dá)峰”，亟需明確的轉(zhuǎn)型節(jié)奏和路徑設(shè)計(jì)作為支撐，為此，國家應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化頂層規(guī)劃與區(qū)域協(xié)同統(tǒng)籌，建立中央與地方聯(lián)動(dòng)協(xié)同的政策體系，通過分區(qū)域、分階段、差異化的機(jī)制推動(dòng)煤炭消費(fèi)有序減量，防范資源型城市在轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)發(fā)展失衡，杜絕陷入“資源詛咒”困境。
與此同時(shí)，建議加快推進(jìn)“煤炭三角區(qū)”國家級(jí)清潔能源綜合基地的布局建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)構(gòu)建煤電節(jié)能降碳改造、靈活性升級(jí)與兜底保障“三位一體”的中長期發(fā)展路徑，探索地區(qū)存量煤電有序退出的長效機(jī)制，助力能源體系向清潔低碳轉(zhuǎn)型。
其次，應(yīng)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化迭代，培育能源轉(zhuǎn)型背景下的新型增長極。
從長期看，資源型地區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，必須依靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性重塑。“煤炭三角區(qū)”具備富集的風(fēng)光資源儲(chǔ)備和完備的工業(yè)制造基礎(chǔ)，可依托現(xiàn)有比較優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)由單一煤炭依賴型向新能源為主的多元協(xié)同發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。例如，以綠電、綠氫等清潔能源為核心支撐，賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化、低碳化、高端化升級(jí)，同步引導(dǎo)培育新能源裝備制造、綠色燃料、綠色算力、綠色化工、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群落地。通過零碳園區(qū)和零碳工廠的示范建設(shè)，逐步推動(dòng)地區(qū)從“高碳產(chǎn)業(yè)聚集地”向“零碳產(chǎn)業(yè)高地”系統(tǒng)性躍遷。
第三，應(yīng)強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)協(xié)同聯(lián)動(dòng)與跨區(qū)域合作雙向發(fā)力、協(xié)同共進(jìn)。
在“煤炭三角區(qū)”內(nèi)部，需強(qiáng)化山西、陜西、內(nèi)蒙古和寧夏之間的協(xié)同規(guī)劃與政策銜接，統(tǒng)籌煤炭消費(fèi)減量節(jié)奏、能源安全保障和生態(tài)環(huán)境治理，防范地區(qū)間無序競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化內(nèi)卷，構(gòu)建“分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同高效”的區(qū)域發(fā)展格局。在能源體系方面，可推進(jìn)綠電直供和跨區(qū)域高壓輸電的能源一體化工程，打造“煤炭三角區(qū)”地區(qū)“新能源生產(chǎn)—輸送—消納”一體化示范基地，提升區(qū)域綠色能源自給率與外送能力。同時(shí)，充分發(fā)揮關(guān)中平原、晉中、呼包鄂榆等城市群的產(chǎn)業(yè)集聚和引領(lǐng)效應(yīng)，加快構(gòu)建“煤炭三角區(qū)”都市圈協(xié)同發(fā)展機(jī)制，帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈深度融合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同升級(jí)。
在更廣闊的區(qū)域發(fā)展格局中，可探索與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)及毗鄰重點(diǎn)區(qū)域建立“轉(zhuǎn)型發(fā)展伙伴關(guān)系”，通過產(chǎn)業(yè)協(xié)作、技術(shù)合作與市場(chǎng)對(duì)接，充分利用煤炭三角區(qū)豐富的綠電資源，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)承接，充分釋放市場(chǎng)配置資源的決定性作用，實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)要素的高效流動(dòng)與價(jià)值最大化。此外，通過飛地經(jīng)濟(jì)和對(duì)口幫扶推動(dòng)資源互補(bǔ)，通過跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償和綠電收益分配機(jī)制實(shí)現(xiàn)利益共享，為“煤炭三角區(qū)”轉(zhuǎn)型發(fā)展拓展更大空間、注入更多動(dòng)能。
最后，應(yīng)完善就業(yè)保障與轉(zhuǎn)型金融支持體系，為傳統(tǒng)能源地區(qū)公正轉(zhuǎn)型提供支撐。
隨著煤炭及相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整深化，區(qū)域就業(yè)結(jié)構(gòu)也將發(fā)生深刻變革，就業(yè)幫扶與民生保障成為公正轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵抓手。建議加快構(gòu)建精準(zhǔn)化、穩(wěn)就業(yè)支持體系，精準(zhǔn)摸排煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整過程中受影響的就業(yè)群體，通過在崗技能培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗適配培訓(xùn)和再就業(yè)扶持等多元化舉措，推動(dòng)勞動(dòng)力技能結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。同時(shí)健全針對(duì)低收入人口、失業(yè)人員等弱勢(shì)群體的兜底保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)崗位轉(zhuǎn)移與收入有效銜接，最大限度降低轉(zhuǎn)型對(duì)就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的沖擊，切實(shí)保障在公正轉(zhuǎn)型過程中“不讓任何人掉隊(duì)”。
在轉(zhuǎn)型金融支持方面，可探索在國家低碳轉(zhuǎn)型基金框架下，設(shè)立地區(qū)“公正轉(zhuǎn)型子基金”，構(gòu)建“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的多元化投融資體系，重點(diǎn)為區(qū)域生態(tài)修復(fù)、低碳產(chǎn)業(yè)培育、能源基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)、民生保障等領(lǐng)域提供長期穩(wěn)定的資金支持，破解轉(zhuǎn)型發(fā)展中的資金瓶頸，為“煤炭三角區(qū)”地區(qū)公正轉(zhuǎn)型筑牢金融支撐。
總體來看，作為中國煤炭生產(chǎn)和煤基產(chǎn)業(yè)高度集聚區(qū)，“煤炭三角區(qū)”在推進(jìn)煤炭消費(fèi)達(dá)峰、落實(shí)"十五五"能源轉(zhuǎn)型政策的進(jìn)程中，面臨能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的雙重挑戰(zhàn)。若該區(qū)域能夠成功實(shí)現(xiàn)控煤減煤目標(biāo)，將深刻影響全國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和高耗能產(chǎn)業(yè)布局，對(duì)中國如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰具有不可替代的戰(zhàn)略意義。與此同時(shí)，若能在能源安全、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與社會(huì)發(fā)展之間構(gòu)建協(xié)同平衡機(jī)制，這一傳統(tǒng)煤炭基地有望完成根本性的角色重塑——從煤炭生產(chǎn)高地逐步邁向綠色能源與低碳產(chǎn)業(yè)前沿，成為中國能源體系深度轉(zhuǎn)型的重要示范區(qū)。（國合會(huì)《中國傳統(tǒng)能源地區(qū)低碳轉(zhuǎn)型》專題政策研究課題組）
